一直以來，我國支付創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮，行業(yè)發(fā)展神速。而一般情況下，規(guī)則總是滯后于創(chuàng)新速度，因此市場主體在拓展業(yè)務(wù)應(yīng)用領(lǐng)域或經(jīng)營過程中，可能會出現(xiàn)“擦邊球”從而發(fā)生“監(jiān)管套利”的行為。

一旦被扣上“監(jiān)管套利”的帽子，那問題就大了。特別是經(jīng)過2020年后，市場主體都更應(yīng)該明白這個道理。

一、《關(guān)于修改〈銀行卡清算機構(gòu)管理辦法〉的決定（征求意見稿）》——人民銀行、銀保監(jiān)會

這是人民銀行會同銀保監(jiān)會在2019年12月30日公布的消息，意味著2020年監(jiān)管部門正著手修訂《銀行卡清算機構(gòu)管理辦法》。

《銀行卡清算機構(gòu)管理辦法》根據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》《國務(wù)院關(guān)于實施銀行卡清算機構(gòu)準(zhǔn)入管理的決定》于2016年6月制定，迄今實行超過4年。修訂版《銀行卡清算機構(gòu)管理辦法》（征求意見稿）相比原版一共刪除4處、增加8處、修改7處。

刪除內(nèi)容包括“清算機構(gòu)核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)不得外包”“依法需要進行國家安全審查的，在完成國家安全審查后，中國人民銀行正式受理上述材料”“外國投資者并購銀行卡清算機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行外資并購境內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施安全審查的管理規(guī)定”等。

刪除“核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)不得外包”后，修訂版《銀行卡清算機構(gòu)管理辦法》（征求意見稿）允許其他機構(gòu)處理自家的交易轉(zhuǎn)接、資金清算、差錯處理、風(fēng)險管理等清算業(yè)務(wù)，但前提是合作方也必須為合法清算機構(gòu)。

總體來看，修訂版《銀行卡清算機構(gòu)管理辦法》（征求意見稿）與清算市場開放的基本思路。

2020年6月13日，人民銀行會同銀保監(jiān)會審查通過“連通（杭州）技術(shù)服務(wù)有限公司”提交的銀行卡清算機構(gòu)開業(yè)申請，并向其核發(fā)銀行卡清算業(yè)務(wù)許可證。這是繼2019年6月18日，人民銀行、銀保監(jiān)會通過中國銀聯(lián)申請，向其頒發(fā)《銀行卡清算業(yè)務(wù)許可證》后，中國境內(nèi)發(fā)出的第二張正式清算牌照。

二、《非銀行支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法（征求意見稿）》——人民銀行

2013年6月人民銀行就已發(fā)布《支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》（中國人民銀行公告〔2013〕第6號），明確了支付機構(gòu)客戶備付金的監(jiān)管要求。

但在這些年的發(fā)展過程中，隨著一些支付機構(gòu)的生存壓力加大，挪用客戶備付金風(fēng)險珠江顯現(xiàn)出來。比如浙江易士支付、廣東益民支付、上海暢購等已被注銷牌照的支付機構(gòu)，起因均為嚴(yán)重的備付金挪用問題。本質(zhì)上形成了非法吸收公眾存款，造成惡劣的社會影響。

于是按照國務(wù)院關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作要求，人民銀行會同13部委制定并印發(fā)了《非銀行支付機構(gòu)風(fēng)險專項整治工作實施方案》（銀發(fā)〔2016〕112號）。從那時起，便明確了支付機構(gòu)備付金集中存管要求。

2017年1月，人民銀行建立支付機構(gòu)客戶備付金集中存管制度，并于同年4月實施首次交存，后通過系列通知逐步提高交存比例，2019年1月14日完成備付金全部集中交存工作。備付金全部集中交存人民銀行，支付機構(gòu)與商業(yè)銀行不再以直連渠道處理支付業(yè)務(wù)，備付金監(jiān)督主體也發(fā)生了變化。

備付金完成集中交存后，意味著原辦法中關(guān)于商業(yè)銀行存管模式以及備付金賬戶體系不再適用，備付金監(jiān)督職責(zé)也存在一定錯位。同時原辦法只作為規(guī)范性文件，法律層級較低，缺乏相應(yīng)處罰措施。新辦法則以部門規(guī)章形式夯實客戶備付金集中存管制度基礎(chǔ)，強化對備付金監(jiān)管。

支付機構(gòu)備付金集中存管工作，從實際進展到規(guī)章制度，一切塵埃落地。

三、《中國人民銀行關(guān)于加強支付受理終端及相關(guān)業(yè)務(wù)管理的通知（征求意見稿）》——人民銀行

終端管理在支付行業(yè)是個老生常談的話題。

事實上，在《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》《中國人民銀行關(guān)于強化銀行卡受理終端安全管理的通知》《條碼支付業(yè)務(wù)規(guī)范（試行）》等監(jiān)管文件中，均有明確的支付受理終端管理要求。

然而還是那句話，隨著支付業(yè)務(wù)的發(fā)展和市場環(huán)境的變化，支付受理終端及相關(guān)業(yè)務(wù)的風(fēng)險隱患也在不斷變化。

特別是近年來移動受理終端、收款條碼越來越多地被別有用心地應(yīng)用在跨境賭博等黑灰產(chǎn)業(yè)里，成為犯罪分子轉(zhuǎn)移資金的工具，因此產(chǎn)生了一些另類的“跨境支付”。各地公安部門在打擊跨境賭博犯罪案件中也總能找到不少支付終端工具，POS機成了某種意義上的“走私物品”。

移機、變造交易信息、“一機多碼”“一機多戶”買賣終端等問題依然嚴(yán)峻，給2020年“防賭反賭”工作造成障礙。于是人民銀行再次從支付終端層面出臺本次《征求意見稿》，就支付受理終端管理、特約商戶管理、收單業(yè)務(wù)監(jiān)測、監(jiān)督管理等相關(guān)內(nèi)容等方面進行約束。

規(guī)則出臺以后，多家收單機構(gòu)陸續(xù)發(fā)布公告稱，表示特別針對云南省德宏州、臨滄市、普洱市、紅河州、保山市、西雙版納等邊境地區(qū)加強風(fēng)控檢測措施。還有機構(gòu)暫停了部分邊境地區(qū)業(yè)務(wù)，嚴(yán)禁電銷、郵寄POS終端，停止新增進件。

四、《非銀行支付機構(gòu)重大事項報告管理辦法（征求意見稿）》——人民銀行

《非銀行支付機構(gòu)重大事項報告管理辦法（征求意見稿）》將是針對支付機構(gòu)的一個全新管理辦法。

所謂重大事項是指根據(jù)法律法規(guī)和人民銀行的規(guī)定應(yīng)當(dāng)事前報告的重大經(jīng)營事項，以及可能對支付機構(gòu)自身經(jīng)營狀況、金融消費者權(quán)益、金融和社會穩(wěn)定造成重大影響應(yīng)當(dāng)事后報告的事項。分為事前報告和事后報告兩類，事后報告主要考慮的是支付機構(gòu)可能發(fā)生的風(fēng)險事件或突發(fā)情況。

在監(jiān)管角度，雖然在此前《中國人民銀行支付結(jié)算司關(guān)于加強支付機構(gòu)監(jiān)管工作的通知》（銀支付〔2011〕266號）、《中國人民銀行關(guān)于規(guī)范支付創(chuàng)新業(yè)務(wù)的通知》（銀發(fā)〔2017〕281號）等文件里，均對重大事項工作機制的建立均提出了要求，但重大事項范圍、程序還有待進一步明確。

同時，分散在各個辦法中的規(guī)則，也導(dǎo)致了支付機構(gòu)報告意識不強、內(nèi)容把握不準(zhǔn)、程序不規(guī)范，容易造成重大事項不報、漏報、遲報、錯報、亂報等現(xiàn)象。

另一方面，人民銀行分支機構(gòu)之間重大事項報告屬地管理責(zé)任、信息共享機制也尚待明確，《辦法》出臺可解決支付機構(gòu)重復(fù)、多頭報送等問題。

從市場角度來看，支付機構(gòu)業(yè)務(wù)覆蓋面持續(xù)擴大、涉及客戶數(shù)量持續(xù)增多，支付機構(gòu)上市、支付業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施重大調(diào)整等業(yè)務(wù)經(jīng)營重大變化事項，以及各類突發(fā)情形所引發(fā)的支付風(fēng)險事件，可能對支付機構(gòu)、支付行業(yè)以及金融消費者產(chǎn)生較大影響。

五、《收單外包服務(wù)機構(gòu)備案管理辦法（試行）》——中國支付清算協(xié)會

盡管這并不是監(jiān)管文件，而只是一個由中國支付清算協(xié)會制定的管理辦法，但依然代表了監(jiān)管方面的對收單外包機構(gòu)的態(tài)度。

作為收單業(yè)務(wù)的下游環(huán)節(jié)，外包市場一直魚龍混雜，市場競爭程度也相當(dāng)激烈，因此出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、分包、套現(xiàn)、二清，甚至為跨境賭博等違法行為提供服務(wù)等亂象，嚴(yán)重擾亂了收單市場秩序?？偠灾?，收單外包市場機構(gòu)、人員眾多，套路也多。

監(jiān)管機構(gòu)人手不足，經(jīng)歷有限。同時從業(yè)務(wù)類型的角度來看，收單外包服務(wù)本身更偏技術(shù)、市場，可以說是支付業(yè)務(wù)的衍生。直接從人民銀行層面進行許可經(jīng)營，大可不必。在這種情況下，由行業(yè)協(xié)會出臺辦法進行自律性質(zhì)的約束，是個不錯的選擇。

當(dāng)然，需要指出的是即便通過備案也不代表監(jiān)管、協(xié)會等對相關(guān)機構(gòu)的信用背書。

在本次辦法出臺前，人民銀行副行長曾明確要求加快收單外包機構(gòu)的直接備案管理。中國支付清算協(xié)會也指出，備案出臺是貫徹落實中國人民銀行關(guān)于收單外包服務(wù)市場管理的相關(guān)工作要求。

《收單外包服務(wù)機構(gòu)備案管理辦法（試行）》明確了外包機構(gòu)的定義、外包服務(wù)機構(gòu)備案工作流程、外包服務(wù)機構(gòu)申請備案的時限要求，設(shè)定了外包服務(wù)機構(gòu)申請備案的基本條件、協(xié)會取消外包服務(wù)機構(gòu)備案的情形。

根據(jù)中國支付清算協(xié)會備案信息，截至2020年12月24日，通過備案的收單外包服務(wù)機構(gòu)已超2000家。

六、《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護實施辦法》——人民銀行

居民金融服務(wù)可獲得性提高的同時，金融消費者權(quán)益保護就愈發(fā)關(guān)鍵。

和備付金管理辦法一樣，這也是一個升格為部門規(guī)章的辦法，原《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護實施辦法》（銀發(fā)〔2016〕314號）屬于其他規(guī)范性文件范疇。

從《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護實施辦法》不難發(fā)現(xiàn)，商業(yè)銀行和支付機構(gòu)是兩大提供金融金融產(chǎn)品或者服務(wù)的機構(gòu)。商業(yè)銀行理財子公司、金融資產(chǎn)管理公司、信托公司、汽車金融公司、消費金融公司以及征信機構(gòu)等同樣適用。辦法要求銀行、支付機構(gòu)等將金融消費者權(quán)益保護納入公司治理、企業(yè)文化建設(shè)和經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略，制定金融消費者權(quán)益保護工作的總體規(guī)劃和具體工作措施。

其中銀行、支付機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)金融產(chǎn)品或者服務(wù)的特性，及時、真實、準(zhǔn)確、全面地向金融消費者披露比如消費者對金融產(chǎn)品或服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)、糾紛的處理及投訴途徑、貸款產(chǎn)品的年化利率等重要內(nèi)容。

然而事實上，目前無論是銀行還是支付機構(gòu)或是其他主體，在提供互聯(lián)網(wǎng)貸款服務(wù)時都沒有選擇直接披露或在顯眼處披露年化利率，將該內(nèi)容隱藏至較深入的頁面或以日利率取而代之是常見的做法。

七、《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》——中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳

這一文件提出，在中國人民銀行數(shù)字貨幣研究所深圳下屬機構(gòu)的基礎(chǔ)上成立金融科技創(chuàng)新平臺。支持開展數(shù)字人民幣內(nèi)部封閉試點測試，推動數(shù)字人民幣的研發(fā)應(yīng)用和國際合作。文件發(fā)布不久后，深圳開啟了中國第一次大規(guī)模數(shù)字人民幣的公測活動。

數(shù)字人民幣在2020年進展可謂神速。在深圳進行公測之前，數(shù)字人民幣已在全國多地進行多次封閉測試。到了12月4日，蘇州方面也宣布面向符合條件的蘇州市民發(fā)放數(shù)字人民幣紅包，進行了大規(guī)模測試。從企業(yè)層面來看，滴滴、美團、京東數(shù)科等等已加入其生態(tài)。

數(shù)字人民幣的神秘面紗在2020年被一層一層地撥開。剛邁入2021年，深圳又開始了第二輪公測。

此外，在今年人民銀行關(guān)于《中華人民共和國中國人民銀行法(修訂草案征求意見稿）》征求意見里，第十七條的基礎(chǔ)上增加了第二款，“人民幣包括實物形式和數(shù)字形式?！?，明確了數(shù)字人民幣屬于人民幣的法定形式，為數(shù)字人民幣發(fā)行奠定了法律基礎(chǔ)，這一點對數(shù)字人民幣意義重大。

同時《中華人民共和國中國人民銀行法(修訂草案征求意見稿）》還明確禁止制作、發(fā)售的數(shù)字代幣范圍是以代替人民幣在市場上流通為目的的數(shù)字形式的代幣票券，并大幅提高了非法制作、發(fā)售代幣票券、數(shù)字代幣最高的行政處罰力度。

也就是說，任何其他“數(shù)字形式的代幣”都不能與數(shù)字人民幣相提并論。

八、《非銀行支付機構(gòu)行業(yè)保障基金管理辦法（征求意見稿）》——人民銀行

在本文第二條《非銀行支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法（征求意見稿）》中，就明確提出了非銀行支付機構(gòu)應(yīng)當(dāng)計提行業(yè)保障基金，用于彌補客戶備付金特定損失以及人民銀行規(guī)定的其他用途。

所謂支付機構(gòu)行業(yè)保障基金是指抽取10%左右的支付機構(gòu)備付金利息，按規(guī)定籌集形成，用于化解和處置因支付機構(gòu)客戶備付金缺口導(dǎo)致的行業(yè)風(fēng)險的非政府性行業(yè)互助資金。

使用方面，規(guī)定三種可以使用保障基金用于兌付客戶備付金的情形：①當(dāng)支付機構(gòu)或者其他責(zé)任主體的資產(chǎn)無法完全彌補客戶備付金缺口；②出現(xiàn)重大風(fēng)險且采用各種市場化方式均無法彌補客戶備付金缺口；③人民銀行認定的其他可能嚴(yán)重危及社會公共利益和金融穩(wěn)定的情形。

失去備付金利息的支付機構(gòu)們，換來了一份行業(yè)“保險”。

九、《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊懲戒治理非法買賣電話卡銀行卡違法犯罪活動的通告》——最高院、最高檢、公安部、工信部、人民銀行

2020年10月10日，國務(wù)院打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪工作部際聯(lián)席會議部署在全國范圍內(nèi)開展“斷卡”行動，嚴(yán)厲打擊整治非法買賣“兩卡”違法犯罪活動。

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、工業(yè)和信息化部、中國人民銀行等多部門聯(lián)合發(fā)布的文件，以“零容忍”態(tài)度嚴(yán)厲打擊非法買賣“兩卡”違法犯罪活動，進一步加強行業(yè)監(jiān)管，在全國范圍內(nèi)對涉“兩卡”違法犯罪人員實施懲戒，深入推進“斷卡”行動。

一場自上而下的打擊非法買賣電話卡、銀行卡的行動在全國拉開?！皵嗫ā币渤闪?020年的高頻詞匯，隔三岔五都能看到各地的進展信息。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，截至2020年12月中，全國共打掉“兩卡”違法犯罪團伙4592個，抓獲違法犯罪人員7.1萬名，懲戒5.7萬名非法出租、出借、出售、購買“兩卡”人員。

被懲戒者5年內(nèi)暫停其從非柜面渠道主動發(fā)起的資金交易，僅允許通過銀行網(wǎng)點現(xiàn)場辦理有關(guān)業(yè)務(wù)。同時，其支付賬戶（支付寶、微信支付等）的資金交易也被暫停，包括但不限于轉(zhuǎn)賬交易、收發(fā)紅包、掃碼支付、網(wǎng)上購物等，并禁止新開立賬戶。并且在懲戒期滿后，受懲戒者辦理新開立賬戶業(yè)務(wù)，銀行和支付機構(gòu)也會對其加大審核力度。

移動支付網(wǎng)還注意到，在買賣銀行賬戶黑灰產(chǎn)業(yè)里，一些不法分子將目標(biāo)瞄準(zhǔn)了法律意識較為淡薄的年輕群體，以兼職、收購等為由，引誘這些群體持自己身份證辦理銀行卡并出售、出租給犯罪團伙。

十、《中國人民銀行公告〔2020〕第18號》——人民銀行

這一文件提出，非銀行支付機構(gòu)應(yīng)充分考慮非現(xiàn)金支付與現(xiàn)金支付的兼容性，做好對服務(wù)對象的提示，不得要求或誘導(dǎo)其他單位、個人拒收現(xiàn)金或采取歧視性措施排斥現(xiàn)金支付，不得通過各種形式宣傳無現(xiàn)金支付或歧視現(xiàn)金支付概念。

同樣的，在2020年11月24日國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難實施方案的通知也早有類似描述：任何單位和個人不得以格式條款、通知、聲明、告示等方式拒收現(xiàn)金。

“無現(xiàn)金”曾是一個時髦的概念。在移動支付興起初期，一些“無現(xiàn)金”北歐國家頻見報端，同時以微信支付、支付寶為首的移動支付服務(wù)提供者們也熱衷于“無現(xiàn)金日”、“無現(xiàn)金城”等概念打造。

然而即便在“無現(xiàn)金”程度很高的北歐國家，也有央行呼吁引入相關(guān)法律，促使各相關(guān)機構(gòu)將提供現(xiàn)金服務(wù)作為一個基本功能。

事實上，中國人民銀行很早也注意到這個問題。2017年，人民銀行總行對各分支行下發(fā)通知就表示，在推進的無現(xiàn)金支付方式或創(chuàng)建無現(xiàn)金城市的活動中，有些宣傳主題和做法干擾了人民幣流通，讓社會公眾產(chǎn)生較大誤解。人民銀行要求各地依法對不合適的提法、做法進行糾正和引導(dǎo)。很快，“無現(xiàn)金”的宣傳被叫停。

不過彼時監(jiān)管更多只是關(guān)注到宣傳層面的內(nèi)容，實際上并沒有解決移動支付快速發(fā)展和現(xiàn)金被排擠之間的矛盾。

然而受今年疫情影響，社會上出現(xiàn)了一些老年人受困于電子支付的事件。這些事件在社交媒體發(fā)酵后形成廣泛關(guān)注，“數(shù)字鴻溝”問題從未像今年這樣突出。

于是除了宣傳教育層面，《中國人民銀行公告〔2020〕第18號》還指出，金融服務(wù)機構(gòu)與客戶面對面辦理金融業(yè)務(wù)涉及現(xiàn)金收付及費用繳納的，應(yīng)在營業(yè)場所設(shè)置人工現(xiàn)金收付通道。金融機構(gòu)作為行政事業(yè)性收費或公共服務(wù)收費受托方的，應(yīng)設(shè)置人工現(xiàn)金收付通道。

此外，自助售貨機、自助售票機等機具生產(chǎn)廠商與服務(wù)提供商在研發(fā)、提供機具和服務(wù)時要充分考慮現(xiàn)金收付需求，做到多種支付工具兼容，不得排斥現(xiàn)金支付。自助服務(wù)機具生產(chǎn)廠商與服務(wù)提供商應(yīng)主動配合開展現(xiàn)金使用相關(guān)宣傳，優(yōu)化現(xiàn)金流通環(huán)境。